Seconda parte: ORDINANZA

 

SECONDA PARTE: ORDINANZA EMESSA DAL SINDACO E SANZIONI LEGATE ALLA INOSSERVANZA DELL’ORDINANZA

La legge regolamenta in maniera puntuale, l’individuazione dell’amianto, la valutazione del rischio, le procedure di corretta gestione dei MCA, gli interventi di bonifica, di trasporto e di smaltimento dell’amianto, la tutela dei lavoratori. Le inadempienze a suddetti obblighi comportano sanzioni sia amministrative che penali. Alle varie figure coinvolte nel processo di gestione dell’amianto, spettano obblighi e responsabilità che sono funzione del ruolo ricoperto in quel determinato ambito e in quella determinata fase.
Gran parte delle sanzioni sono state affrontate nella parte precedente del presente percorrendo le singole situazioni e gli adempimenti richiesti dalla legge dopo il rilevamento della presenza del materiale.

Orbene, può accadere che, sebbene la legislazione non obblighi alla rimozione dei beni contenenti amianto ma solo alla comunicazione dell’esistenza degli stessi negli immobili o aree da parte dei proprietari, l’autorità comunale nella persona del Sindaco o del Dirigente, quale capo dell’amministrazione comunale, per ragioni di specifici pericoli per la salute pubblica che esigono l’applicazione d’interventi immediati, possa emanare provvedimenti che ordinino la rimozione di materiali nocivi e dannosi per la salute pubblica; tutto questo fino a quando non siano stati adottati gli strumenti ed i meccanismi idonei ad eliminare la predetta situazione e ripristinare, così, lo status quo ante.
L’atto attraverso il quale l’Autorità amministrativa procede per richiedere l’adempimento al quale il privato deve ottemperare è:

1) Ordinanza Contingibile Ed Urgente

Gli atti sono denominati Ordinanze “Contingibili Ed Urgenti” indicate al comma 2 dello stesso art.38 L.142/1990 (vedi ora art. 50 co. 4 T.U.E.L. – 54 2°comma, del D.Lgs. 267/2000). La validità del provvedimento emesso si avrà nel rispetto dei limiti, ravvisati dalla giurisprudenza nei canoni della:
ragionevolezza,
– della proporzionalità tra il provvedimento e la realtà circostante,
– dell’obbligo di motivazione (dovendo, infatti, fondarsi su una congrua motivazione, all’esito di un’istruttoria adeguata) e dell’eventuale pubblicazione nei casi in cui il provvedimento non sia a contenuto individuale, infine nell’indicazione di un preciso termine finale, non essendo configurabili effetti di durata indefinita, in quanto un’efficacia sine die contrasterebbe con il carattere eccezionale e temporaneo del provvedimento.
– Con la sentenza n. 3264 depositata il 29 maggio 2006 il Consiglio di Stato ha affrontato il problema della eccezionalità, utilizzabilità e temporaneità di tale atto e ha presentato una nuova interpretazione.
E’ stato chiarito che quando l’ordinanza viene emessa per ragioni di emergenza sanitaria e di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale il Sindaco puo’ adottare i mezzi d’urgenza che ritiene migliori al fine di ottenere la tutela dei suoi cittadini.
I Giudici di Palazzo Spada hanno stabilito (quinta sezione del Consiglio di Stato) che è “da disattendere la tesi della temporaneità o provvisorietà con carattere ineliminabile delle ordinanze contingibili e urgenti, giacché questa qualificazione si mostra, in via di principio, non condivisibile se lo strumento apprestato deve essere elastico, perché si deve adeguare alle più imprevedibili o impreviste situazioni di rischio per gli interessi contemplati dalla legge”.
A seguito di quanto affermato, i Consiglieri di Stato, quindi, ritengono che non esista, in astratto, un metro di valutazione fisso da seguire per l’emissione dell’ordinanza contingibile ed urgente ma la decisione deve essere bilanciata di volta in volta secondo la natura del rischio da affrontare riconoscendo la tesi della cosiddetta “Flessibilità” dell’ordinanza. Tale posizione offre sicuramente motivo di riflessione.

Il potere del Sindaco di emanare ordinanze contingibili e urgenti, di cui agli articoli 50, 5°comma, e 54, 2°comma, del D.Lgs. 267/2000 precedentemente citati, permette anche l’imposizione di obblighi di fare o non fare a carico dei destinatari e, quindi, l’esercizio di questo potere non può prescindere dalla sussistenza di un effettivo e concreto pericolo per l’incolumità pubblica, che deve essere opportunamente motivato con una istruttoria approfondita.

Unitamente a tali presupposti, la giurisprudenza è concorde nell’individuarne altri tre che devono essere sussistenti:
– la contingibilità, intesa come attualità o imminenza di un fatto eccezionale, quale causa da rimuovere con urgenza;
– il previo accertamento, da parte degli organi competenti, della situazione di pericolo o di danno che s’intende fronteggiare;
– la mancanza di strumenti alternativi, previsti dall’ordinamento, stante il carattere extra ordinem del potere sindacale in oggetto.

Dette ordinanze, infatti, a causa della situazione di particolare eccezionalità e urgenza cui sono chiamate a far fronte, non solo sfuggono ad una definizione normativa del loro contenuto, ma possono esplicarsi liberamente, ove ciò si renda necessario, anche contra legem, in tutte le materie non coperte da riserva assoluta di legge. L’effetto delle ordinanze, infatti, non è mai abrogativo, ma meramente derogatorio: esse non modificano la disciplina vigente, ma ne sospendono soltanto l’applicazione, in via temporanea, fino alla cessazione della situazione di grave necessità ed urgenza.

Il Sindaco, autorità sanitaria nel comune (e il capo dell’amministrazione comunale in alcune materie) è legittimato, ad esempio, ad emanare ordinanze contingibili ed urgenti in materia d’inquinamento ambientale (art. 13, comma 2°, della legge 23 dicembre 1978 n. 833 e vedi anche art. 13 Decreto Legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Ordinanze contingibili e urgenti: “1. Fatto salvo quanto previsto dalle disposizioni vigenti in materia tutela ambientale, sanitaria e di pubblica sicurezza, qualora si verifichino situazioni di eccezionale ed urgente necessità di tutela della salute pubblica e dell’ambiente, e non si possa altrimenti provvedere, il Presidente della giunta regionale o il Presidente della provincia ovvero il sindaco possono emettere, nell’ambito delle rispettive competenze, ordinanze contingibili ed urgenti per consentire il ricorso temporaneo a speciali forme di gestione dei rifiuti, anche in deroga alle disposizioni vigenti, purché non vi siano conseguenze di danno o di pericolo per la salute e per l’ambiente. Dette ordinanze sono comunicate al Ministro dell’ambiente ed al Ministro della sanità entro tre giorni dall’emissione ed hanno efficacia per un periodo non superiore a sei mesi).

Un’altra materia che legittima il Sindaco ad emanare ordinanze è quella in tema di rifiuti (art.192 Legge n.152/2006).
Un esempio può essere fornito dall’ordinanza con la quale il Sindaco impone al proprietario di un’area di bonificarla, in relazione a rifiuti pericolosi e non pericolosi che sono stati rinvenuti su di questa.
In tal caso l’ordinanza non ha carattere sanzionatorio, nel senso che non è diretta ad individuare e punire i soggetti ai quali è da attribuire la responsabilità civile e/o penale della situazione abusiva, ma solo ripristinatorio della situazione precedente. In sostanza l’ordinanza è indirizzata ad ottenere la rimozione dell’attuale stato di pericolo e per prevenire ulteriori danni all’ambiente circostante ed alla salute pubblica degli abitanti nelle zone limitrofe, così come disposto dall’articolo 192, 3°comma, della D.lvo 152/2006.

Si allegano due tipi di ordinanze contingibili ed urgenti riguardanti la rimozione e bonifica di materiale contenente amianto emesse dal Sindaco al fine di rendere conoscibili forma e contenuto del provvedimento, le quali non hanno una formula identica per tutte le entità comunali ma per le quali è necessario che siano presenti gli elementi nel capitolo evidenziati ai fini della sua validità.

2) Ricorso

Sono atti definitivi e, pertanto, non impugnabili in via gerarchica, ma solo con ricorso al Tar (sessanta giorni dalla notifica o dalla piena conoscenza) (art.7 L.Tar, art 1 T.U. n1958/1924) o, in via straordinaria, al Capo dello Stato (ricorso entro 120 giorni art.6 DPR 24/11/71 n. 1199).

3) Sanzioni

Il sistema sanzionatorio si basa e trova il suo fondamento nell’articolo 7 bis, comma 1 bis (introdotto dal Decreto Legge 50/2003, convertito con modificazioni dalla L. 116/2003) del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Colui che trasgredisce un’ordinanza sindacale è punito con una sanzione amministrativa pecuniaria da 25 euro a 500 euro.
Oltre alla sanzione amministrativa è previsto in caso di inosservanza del detto atto sindacale, l’applicazione di sanzioni anche di natura penale (qualora, in tale ultimo caso, l’ordinanza sia sanzionata da una cd. norma penale in bianco – l’art.650 c.p.) stante la natura vincolante emesso nella sua qualità di capo dell’amministrazione e ufficiale di governo. (art 650 cp “Chiunque non osserva un provvedimento legalmente dato dall’Autorità per ragione di giustizia o di sicurezza pubblica, o d’ordine pubblico o d’igiene, è punito, se il fatto non costituisce un più grave reato con l’arresto fino a tre mesi o con l’ammenda fino a duecentosei euro”)

L’applicazione delle sanzioni suddescritte si avrà a seguito di un procedimento penale nel quale il Giudice interverrà nella valutazione di legittimità dell’atto e dell’accertamento di quanto effettivamente avvenuto.